Premesso che il subappalto, disciplinato dall'articolo 119 del codice dei contratti pubblici, è il contratto con il quale un soggetto assume, nei confronti dell'appaltatore, l'obbligazione di eseguire a proprio rischio – con propria manodopera, mezzi e materiali – una parte dei lavori di competenza dell'appaltatore principale, la questione del subappalto “è stata oggetto di ampio dibattito sia tra gli addetti ai lavori che in ambito politico, con riferimento ai rischi di infiltrazione criminale, a una paventata riduzione della sicurezza dei cantieri e all'allentamento alle regole di tutela dei lavoratori. Opportunamente il codice prevede l'applicazione nel subappalto delle medesime tutele e dei medesimi strumenti di controllo previsti per l'appalto principale”, ricorda l'interrogazione n. 5-04029 che la deputata Erica Mazzetti (FI) ha indirizzato al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.
“A seguito di molteplici interventi della Corte di giustizia dell'Unione europea e della Commissione sulle disposizioni nazionali che disciplinavano il subappalto è stato chiarito che gli obiettivi di trasparenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi non sono suscettibili di essere compressi da una normativa nazionale più restrittiva, sia pure volta a garantire l'integrità dei contratti pubblici e a prevenire le infiltrazioni della criminalità”, premette l'interrogazione.
Con l'entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti pubblici (decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36) “è stato eliminato il divieto di subappalto di un subappalto (cosiddetto subappalto «a cascata»), previsto dal codice precedente”, e il decreto legislativo correttivo n. 209 del 31 dicembre 2024 “interviene ulteriormente sul «a cascata», prevedendo (articolo 119, comma 17) che «Nel caso in cui l'esecuzione delle prestazioni affidate in subappalto sia oggetto di ulteriore subappalto si applicano a quest'ultimo le disposizioni previste dal presente articolo e da altri articoli del codice in tema di subappalto». Ne consegue che il subappalto affidato dal subappaltatore deve essere autorizzato dalla stazione appaltante”.
“Se è vero che il legislatore ha rimosso qualsiasi restrizione generalizzata al subappalto, ha al contempo costruito un articolato contro-sistema di controlimiti, rimessi al potere discrezionale della stazione appaltante”, osserva l'interrogazione, che chiede al titolare del MIT “quali siano gli eventuali ulteriori orientamenti in materia e se non ritenga opportuno, al fine di evitare contenziosi, adottare iniziative anche di carattere normativo, per stabilire disposizioni applicative dell'articolo 119 del codice appalti in materia di subappalto e in particolare del subappalto a cascata, volte a definire i limiti del potere discrezionale delle stazioni appaltanti in materia”.
La risposta del viceministro Rixi
Mercoledì 28 maggio, in commissione Ambiente della Camera, il viceministro delle infrastrutture e dei trasporti, Edoardo Rixi, ha risposto a questa interrogazione nei seguenti termini: “Come ricorda anche l’Onorevole interrogante la disposizione relativa al sub appalto cosiddetto « a cascata » è stata introdotta nel Codice dei contratti pubblici del 2023 in conseguenza dei rilievi formulati dalla Corte di giustizia europea e dalla Commissione UE nella lettera di costituzione in mora dell’Italia del 6 aprile 2022, nell’ambito della procedura di infrazione a carico dell’Italia n. 2273 del 2018, che è stata conseguentemente archiviata.
Al fine di contemperare le ineludibili esigenze di tutela della sicurezza e salute dei lavoratori con quelle di promozione della libera concorrenza tra operatori economici, già il predetto Codice del 2023 contemplava la possibilità che le stazioni appaltanti, nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, limitassero il ricorso all’istituto in esame, in ragione delle specifiche caratteristiche dell’appalto e della esigenza di rafforzare il controllo delle attività di cantiere, anche nell’ottica di garantire ai lavoratori misure più intense di tutela della sicurezza e della salute nei luoghi di lavoro, oltre che una maggiore prevenzione dei rischi di infiltrazione mafiosa.
Ciò anche tenuto conto della natura o della complessità delle prestazioni o delle lavorazioni da effettuare, così come sottolineato anche dallo stesso Consiglio di Stato che, con Sentenza del 9 maggio 2024 n. 416, ha dichiarato legittima la possibilità per le stazioni appaltanti di introdurre limiti al subappalto sulla base di esigenze specifiche legate al singolo contratto, seppure non direttamente necessitate dall’esigenza di contrastare la criminalità organizzata, quale, ad esempio, anche la sola sussistenza di profili di complessità tecnica delle lavorazioni.
In tale scenario, il decreto correttivo del 2024 si pone in linea di continuità con il superiore quadro normativo, rafforzandolo mediante l’inserimento di una disposizione ad hoc volta a tutelare ulteriormente i lavoratori e gli operatori economici, come ricorda anche l’Onorevole interrogante.
Il Governo, comunque, nella riconosciuta priorità di assicurare la salute e la sicurezza nei luoghi di lavoro e, quindi, nei cantieri, pur in presenza di regole già chiare, efficaci ed esaustive, sta valutando di procedere ad un ulteriore aggiornamento e integrazione delle regole nella catena dei subappalti, con l’obiettivo di rafforzare ancora di più i controlli e le responsabilità con particolare riguardo alla sicurezza dei lavoratori.
A tal fine, a titolo meramente esemplificativo, potranno essere introdotte misure per orientare il corretto esercizio della discrezionalità tecnica delle stazioni appaltanti nell’autorizzare i subappalti, anche grazie ad un aumento dei controlli nei cantieri, alla introduzione obbligatoria di un’adeguata formazione del proprio personale in tutte le fasi degli affidamenti (dalla progettazione al collaudo) anche sulle tematiche connesse alla salute e alla sicurezza nei luoghi di lavoro, al rafforzamento delle garanzie nei pagamenti.”
La replica di Mazzetti
Erica Mazzetti, replicando, “ringrazia il viceministro per la risposta resa, che consente di fare chiarezza su un tema – quello del subappalto – troppo spesso affrontato senza adeguata cognizione di causa. In particolare, sottolinea come la normativa europea abbia già disciplinato in maniera puntuale la materia e come il nuovo Codice dei contratti pubblici abbia opportunamente previsto l’applicazione al subappalto degli stessi strumenti di controllo e tutela previsti per l’appalto principale.
Nel ritenere che simili questioni, di carattere eminentemente tecnico, debbano essere affrontate nelle sedi istituzionali competenti e non debbano essere strumentalizzate, reitera la richiesta già avanzata di un’audizione sulle tematiche oggetto dell’interrogazione del Ministro Salvini presso l’VIII Commissione. In tale contesto, valuta positivamente l’attenzione dimostrata dal Governo nel considerare prioritaria la tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, quale strumento essenziale di prevenzione e mitigazione dei rischi, pur consapevoli della loro non totale eliminabilità.
A tal proposito, giudica favorevolmente sia l’orientamento riferito dal viceministro – volto a introdurre misure che orientino l’esercizio della discrezionalità tecnica delle stazioni appaltanti in materia di autorizzazione al subappalto – sia l’intenzione di investire sulla formazione e di intensificare i controlli nei cantieri, auspicando che essi siano effettivi ed efficaci”.
Leggi anche: “Sicurezza sul lavoro ed estensione della responsabilità delle imprese committenti: il quesito referendario”
